來(lái)源：《華夏時(shí)報(bào)》 ?記者：劉詩(shī)萌 ?日期：2024年8月11日

2023年下半年以來(lái)，在超大特大城市中實(shí)施的城市更新獲得了政策的重點(diǎn)支持。而最近出臺(tái)的一批備受關(guān)注的頂層規(guī)劃中，也再度提及要加碼布局城市更新。

8月初，國(guó)務(wù)院發(fā)布《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》（下稱《行動(dòng)計(jì)劃》），其中將“實(shí)施城市更新和安全韌性提升行動(dòng)”作為四大行動(dòng)之一，并提出加大中央財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)符合條件的保障性租賃住房、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城市燃?xì)夤艿赖壤匣赂脑?、城市排水防澇、超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的支持力度。

此前，今年5月財(cái)政部曾開(kāi)展城市更新示范工作，并于6月公布了首批15個(gè)城市的名單，包括石家莊、太原、沈陽(yáng)、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青島、武漢、東莞、重慶、成都、西安。據(jù)了解，目前部分補(bǔ)貼已經(jīng)下達(dá)。

“現(xiàn)在中國(guó)的城市更新進(jìn)入新階段，產(chǎn)業(yè)升級(jí)和創(chuàng)新是關(guān)鍵。舊城改造，不應(yīng)大拆大建，而是要將民生發(fā)展放在主要位置，提高人們的生活和工作環(huán)境?！苯?，在“中國(guó)國(guó)情與發(fā)展”論壇2024年城市更新與超特大城市空間治理專題論壇暨中國(guó)城市百人論壇夏季論壇上，中國(guó)科學(xué)院院士、中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員陸大道向包括《華夏時(shí)報(bào)》在內(nèi)的媒體表示。

城市建設(shè)進(jìn)入“存量更新”階段

距離去年《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布將近一年，近日多份頂層文件都再度強(qiáng)調(diào)了城市更新的重要性。

7月下旬，二十屆三中全會(huì)《決定》發(fā)布，在“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”的內(nèi)容中提到，深化城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理體制改革，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。推動(dòng)形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制。

而最近，《行動(dòng)計(jì)劃》再次提到，以人口規(guī)模大密度高的中心城區(qū)和影響面廣的關(guān)鍵領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，深入實(shí)施城市更新行動(dòng)。中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員陳明星向《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，《行動(dòng)計(jì)劃》充分體現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段新變化，突出強(qiáng)調(diào)城市更新和超大特大城市綜合治理，加強(qiáng)人口、產(chǎn)業(yè)、國(guó)土、社會(huì)發(fā)展、安全韌性等多要素多維度協(xié)同，促進(jìn)城市的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

他指出，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了階段性的重大變化。2014年以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率增速逐漸放緩，既有發(fā)展階段變化的客觀必然因素作用，也是政府主動(dòng)調(diào)整、積極作為的因素作用。在城鎮(zhèn)化進(jìn)入減速階段與高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段大背景下，城市建設(shè)發(fā)展的思路方針都需要進(jìn)行調(diào)整重構(gòu)，從增量擴(kuò)張模式向存量更新模式轉(zhuǎn)型成為必然。

而《行動(dòng)計(jì)劃》重點(diǎn)關(guān)注了人口規(guī)模大、密度高的中心城區(qū)和影響面廣的關(guān)鍵領(lǐng)域，深入實(shí)施城市更新行動(dòng)，包括推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，更新水、電、路、氣、信等基礎(chǔ)設(shè)施，完善公共服務(wù)設(shè)施，提升居民生活質(zhì)量，在超大特大城市，推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力。這些新的內(nèi)容展示了在改善城市生活環(huán)境和提升城市安全韌性方面的創(chuàng)新思路。

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)王凱也指出，中國(guó)城市建設(shè)歷史階段已經(jīng)從“建設(shè)”時(shí)期進(jìn)入“治理”階段，中國(guó)城市發(fā)展的基本判斷也從擴(kuò)張發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪扛?。因此，城市發(fā)展不再只靠招商引資，更多需要靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，“人”成為其中的關(guān)鍵，從以前的“產(chǎn)—城—人”變成現(xiàn)在的“人—城—產(chǎn)”的邏輯。

產(chǎn)業(yè)是超大特大城市更新關(guān)鍵

“二十屆三中全會(huì)明確提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求，從這個(gè)內(nèi)涵來(lái)講，特大超大城市中的人、地、業(yè)的關(guān)系遠(yuǎn)大于本身的建設(shè)改造和發(fā)展問(wèn)題?！痹谏鲜鰰?huì)議上，發(fā)展中國(guó)家科學(xué)院院士、中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究室主任劉彥隨一針見(jiàn)血地指出。

在陸大道看來(lái)，當(dāng)前有些特大城市仍然面臨著一些產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的壓力，特別是含有高端產(chǎn)業(yè)鏈、新興產(chǎn)業(yè)的較少，主要靠地區(qū)性制造業(yè)支撐。他認(rèn)為，在城市更新中要注重產(chǎn)業(yè)效率和競(jìng)爭(zhēng)力提高的，產(chǎn)業(yè)鏈的改造升級(jí)、重組完善關(guān)系到城市未來(lái)發(fā)展的方向。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任倪鵬飛也指出，當(dāng)前我國(guó)超大特大城市應(yīng)著力提升經(jīng)濟(jì)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)密度，產(chǎn)業(yè)功能核心要放在科技制造和金融服務(wù)上。但目前，我國(guó)城市科技制造業(yè)和專業(yè)服務(wù)業(yè)層次仍然比較低，缺乏頂級(jí)、高端產(chǎn)業(yè)，輸出型生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等發(fā)展不足。

《行動(dòng)計(jì)劃》也在“實(shí)施現(xiàn)代化都市圈培育行動(dòng)”強(qiáng)調(diào)了超大特大城市和周邊城市的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。要求超大特大城市要聚焦核心功能定位，有序疏解一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場(chǎng)等非核心功能，增強(qiáng)全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)能力。周邊中小城市要發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、主動(dòng)承接功能轉(zhuǎn)移，形成以先進(jìn)制造為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，與超大特大城市開(kāi)展“總部+基地”“研發(fā)+生產(chǎn)”“生產(chǎn)+服務(wù)”等協(xié)作，構(gòu)建中心至外圍梯次分布、鏈?zhǔn)脚涮椎漠a(chǎn)業(yè)格局。

陳明星表示，現(xiàn)代化都市圈的形成依賴于區(qū)域內(nèi)各城市之間的產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作。超大特大城市應(yīng)聚焦核心功能定位，如科技創(chuàng)新、金融服務(wù)等高端產(chǎn)業(yè)；而周邊中小城市則應(yīng)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)承接功能轉(zhuǎn)移，形成以先進(jìn)制造為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這種分工與協(xié)作能夠優(yōu)化資源配置，提高整體經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)都市圈的競(jìng)爭(zhēng)力和輻射力。

可持續(xù)的財(cái)政模式從何而來(lái)？

去年超大特大城市城中村改造政策出臺(tái)后，中信證券曾作了一個(gè)估算：我國(guó)超大特大城市城中村常住人口約4000萬(wàn)人，預(yù)計(jì)城中村改造周期為10年左右，每年直接投資額約1萬(wàn)億元，城中村改造全周期投資額約10萬(wàn)億元。

然而，在過(guò)去“大拆大建”的模式的可持續(xù)性受到普遍質(zhì)疑后，如何讓城市更新真正有一個(gè)可持續(xù)的財(cái)政模式成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的話題。民盟中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、研究員馮奎指出，大拆大建現(xiàn)象背后是政府行為的模式，這背后又是城市更新制度上的缺失——更多通過(guò)財(cái)政的投入而非發(fā)債，這實(shí)際上意味著在多元可持續(xù)的投資模式當(dāng)中缺失了一個(gè)部分。

“當(dāng)前城市更新面臨的最大問(wèn)題是資金，要改善城市背后運(yùn)行的財(cái)政體系。”會(huì)上，北京大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院（深圳）院長(zhǎng)趙鵬軍強(qiáng)調(diào)。

今年以來(lái)，中央已經(jīng)出臺(tái)了多個(gè)對(duì)城市更新的財(cái)政支持政策。其中，財(cái)政部開(kāi)展了城市更新行動(dòng)示范城市評(píng)審，首批有15個(gè)城市入選。此前公布的補(bǔ)助原則為東部地區(qū)每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過(guò)8億元，中部地區(qū)每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過(guò)10億元，西部地區(qū)每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過(guò)12億元，直轄市每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過(guò)12億元?！度A夏時(shí)報(bào)》記者根據(jù)這一原則簡(jiǎn)單測(cè)算，總體補(bǔ)助金額接近150億元。

而目前，部分補(bǔ)助已經(jīng)下達(dá)。根據(jù)示范城市之一的青島本地媒體報(bào)道，在2024—2026年示范期內(nèi)，青島將獲中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金8億元支持，近日中央財(cái)政已下達(dá)資金2億元，將重點(diǎn)支持城市地下管網(wǎng)更新改造、城市污水系統(tǒng)建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、老舊片區(qū)更新改造等方面。

馮奎建議，要完善城市更新的投資模式，中央政府在國(guó)債方面仍有更大的發(fā)力空間。同時(shí)要擴(kuò)大地方財(cái)政，豐富完善有關(guān)的稅收，加快推動(dòng)房地產(chǎn)稅，推進(jìn)消費(fèi)稅環(huán)節(jié)后移。

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